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编者按：前不久，中国人民银行、中国银监会发出《关于金融促进节约集约用地的通知》(以下简称《通知》)，要求充分利用和发挥金融在促进节约集约用地方面的积极作用，重点突出加强涉地信贷管理。土地和信贷作为国家宏观调控的两道“闸门”，共同发挥作用的空间和潜力很大。 那么，除了促进节约集约用地之外，金融手段在土地调控中还有哪些可以施展作用的空间?如何创新土地金融制度，金融与土地的结合方式都有哪些?本期约请系统内外专家学者就相关话题展开理论探讨。 ◆金融调整影响土地调控潜力有多大 (中国土地矿产法律事务中心 卢静) 近年来，国家严把土地和信贷两个闸门，两者的作用范围和效力有机交织在一起共同发挥作用，从而调控宏观经济运行。金融政策目标在土地领域的扩展与延伸 与以往涉地金融政策相比，《关于金融促进节约集约用地的通知》更全面、更系统，将分散于诸多文件的政策进行系统性梳理和归纳，紧紧围绕企业用地这一核心问题，对金融机构信贷制度、贷款流程、合规审查、项目管理、金融服务等各环节作出详细具体的规定，具有很强的针对性和可操作性。主要有以下特征： 管理重点由商业性房地产用地向多种用地转变。此前的政策措施大多从土地与信贷最紧密的结合点——房地产市场出发，其目的也主要是促进房地产市场总量基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定，降低金融风险。而《通知》虽然也是以防范金融风险为根本出发点，强调商业性房地产的信贷管理问题，但将金融政策的目标扩展到促进保护耕地、节约集约用地上，关注的重点延伸到重大基础设施、公共设施、工业设施建设、农村集体建设用地和商业性房地产等领域。 突出信贷政策、产业政策和土地政策的契合。《通知》强调了贷款前对用地合法性的把握，明确规定禁止向哪些用地项目提供贷款支持，对哪些用地项目应有慎发放贷款。这些政策措施有利于部门联动确保产业政策和土地政策的落实，进一步推进产业结构和土地利用结构的调整。 强调要建立多部门信息交流机制。《通知》强调人民银行各分支机构、各银监局要切实加强与地方政府相关部门的沟通合作，建立信息交流机制，将企业违法用地、闲置土地等信息纳入人民银行企业征信系统和银监会客户风险预警系统，为金融机构有关信贷决策提供支持和服务。这样有利于加强土地管理、落实共同责任。 金融在土地调控中发挥作用的空间仍有潜可挖 在市场经济条件下，金融政策的变化和调整不可避免地会传导到社会生产生活的各个方面。总体来看，金融政策调整对土地的作用形式主要有以下几类： 通过增加或减少货币投放量来引导土地投放总量。虽然每年的新增建设用地供应量是一定的，可供盘活的存量土地也有限，土地的投放总量相对比较刚性，但在市场经济条件下，土地的取得、开发建设与资金的关系十分紧密，单位货币必须与一定的土地要素相结合。增加或减少货币的投放量，可以增加或减少经济社会发展实际所需要的土地，进而影响市场供求关系，引导土地的投放总量。 通过调整投资走向引导土地投放方向，推进城乡与区域经济协调发展。土地和资本的相互关系不仅体现在数量上，还体现在空间和区域上，通过建立与金融政策相匹配的土地政策，对空间发展权进行引导和调控，适当增加中小城市、中西部地区的土地供应，逐步实现以大、中城市和东部地区为重点向城乡均衡、区域均衡的方向发展，逐步解决城乡二元结构和东西部发展差距问题。 通过调整不同建设项目信贷政策，落实土地供应政策，推进产业政策落实和产业结构调整。产业结构不断优化是国民经济持续健康发展的重要前提，通过建立差别化的信贷，如对法律法规和国家产业政策禁止的建设项目禁止提供信贷支持，对限制发展的建设项目审慎发放贷款，有利于落实“有保有压”的差别化供地政策，推进土地利用结构的调整，从而实现产业结构优化和升级。 ◆绿色金融助推集约用地制度创新 (中国社会科学院经济研究所 汪利娜) 《关于金融促进节约集约用地的通知》既是运用金融手段促进土地集约利用的一种尝试，也是金融为实体经济服务、为和谐发展服务的一种探索。 绿色金融理念在土地优化配置中的实践与应用 目前，我国各经济主体对土地金融的需求主要可概括为三种：一是房地产开发企业购置土地、开发土地的资金需求。特别是经营性用地实施招拍挂以来，地价涨幅较快，增加了企业的拿地成本和对金融支持的需求。二是非房地产企业的建设用地资金需求，包括高新技术开发区土地开发建设等。三是政府部门土地储备的资金需求。近年来，在土地财政的利益驱动下，各城市相继建立了土地储备中心，无论以何种方式获得土地，如收购、征地等，仅靠政府的财政拨款、土地出让收益远远不够，因此多依赖于金融的支持。 从土地金融的发展现状来看，目前银行为房地产开发企业和政府土地储备中心的土地贷款规模并不大。以2007年为例，土地贷款只有3000多亿元，仅占全部房地产信贷余额4.8万亿元的6.3％，占银行人民币贷款余额26万亿元的1.1％。当然，许多非房地产企业的土地贷款多混杂在项目融资、基本建设贷款里面，其规模有多大仍是一个“谜”。但从2007年上万亿元的土地购置款中，大致可估算出土地贷款的规模。需要指出的是，无论土地贷款占银行信贷的比例有多大，运用金融手段抑制粗放低效用地、支持节约集约用地至少给市场发出了一个信号：只有集约、环保型用地才能得到金融支持。其政策导向作用是十分明显的，也是值得称赞的。这也是绿色金融的理念（即运用金融工具支持节能、环保、高效产业发展，促进优化产业结构和技术进步）在土地资源优化配置中的实践与运用。 融资渠道多元化呼吁富有创新精神的制度安排 值得政策制定者们关注的是，中国金融体系正经历着前所未有的“脱媒”现象，即资金盈余者和资金短缺者不通过银行等金融中介机构而直接进行资金交易的现象。仍以2007年为例，在全社会资金结构中，财政支出额3.8万亿元，股票融资额8431亿元，企业债1.7万亿元，利用外资748亿美元，银行新增贷款3.6万亿元，占全社会融资额产过35%，这还未包括民间融资等。那么，在融资渠道日趋多元化的今天，能否仅靠银行信贷政策来抑制土地的浪费？对政府投资的项目如何从立项审批源头就体现节约集约用地的基本国策？对上市公司的建设用地，监管机构如何运用经济手段制约？如何盘活城市大量闲置的存量土地，如何提高农村建设用地的集约效益？这些都是实现集约用地不可回避的问题。可以说，中国节约集约用地的改革与制度建设才刚刚开始。 但目标已经明确，思路也渐清晰，中国缺少的不是土地，而是一种制度安排，一种让人人都以节约集约用地为己任的制度安排和激励机制。 按照党的十七大精神要求，我们要坚持解放思想、实事求是、勇于变革。 ◆“释放信号”启发土地金融改革 (中国人民大学 徐跃红 吕萍) 目前，土地政策参与宏观调控的具体方式及其与其他调控手段的配合方式还处于探索阶段。《关于金融促进节约集约用地的通知》 (以下简称《通知》)正是加强土地和信贷两种调控手段配合的探索。 “有保有压”，“释放信号”大于政策内容本身 《通知》是对国务院《关于促进节约集约用地的通知》的落实和补充，是对近年来土地金融政策的总结和延续，其—大亮点就是将金融和土地结合“有保有压”。—方面严格建设用地项目贷款管理，另—方面优先支持节约集约用地项目建设。 当然，《通知》并非对以往相关规定的简单总结和重申，而是在延续的基础上有所拓展和升华。首先，近来房地产市场出现调整，部分城市房价出现下跌情况。在购房者开始持观望态度，房地产销售量下降迅速，部分开发商等待政府“救市”的背景下，政府出台《通知》无疑是在表明一种态度或者说释放一个信号。其次，央行和银监会作为金融管理部门，出台政策必定会考虑与其自身管理的主业结合，如《通知》从始至终都体现出强调商业银行的审慎经营法则。在美国次贷危机和我国目前房价走势不明朗的背景下，加强对房地产开发贷款管理，可以避免因房地产价格下跌产生的坏账风险。《通知》也提出了要加大创新工作的力度，拓宽土地融资渠道；加强金融促进节约集约用地工作的指导和督查力度；建立健全金融促进节约集约用地的管理制度。这为我国土地金融的下一步改革指明了方向。 土地金融改革方向：拓展多种金融手段进行政策创新 促进节约集约用地下一步土地金融政策制定的重点应当是：在完善城市土地金融政策的同时大力发展农村土地金融；在继续重视信贷手段的基础上加大创新力度，探索发展土地银行、土地债券等金融创新手段。 成立土地银行，构建土地金融机构体系。可以建立国家土地银行和农村信用合作社相结合的农村土地金融机构体系。国家土地银行是政策性土地银行，是土地金融的最高管理机构。其职责为制定和组织实施国家土地金融政策方针，为其他土地金融机构提供资金、指导和其他便利，审批土地使用权抵押申请，为土地经营者提供长期低息贷款，发行或委托有关机构发行土地债券并负责还本付息等。农村信用合作社扮演土地金融基层机构的角色，可以在信用社内设立专门负责土地使用权抵押的部门，专门负责土地使用权抵押的审查和办理。 发行农用地土地债券。土地债券在国外发展已非常成熟。例如，美国和德国都是通过土地债券来筹集资金的。我国土地制度虽然与西方国家明显不同，但由于我国的土地使用权也具有物权的性质，因此具备土地证券化的内在基础——土地使用权的可抵押性。我国土地债券应以农村信用社收到的土地使用权作为担保物发行。在具体操作上债券发行金额要低于抵押的土地使用权金额，土地债券利率水平由央行和国家土地银行确定。 总体上讲，发挥金融手段可以更好地调控土地市场，而金融手段和土地政策的结合又可以更好地调控宏观经济。我国特殊的土地制度决定了土地政策将长期作为重要的宏观调控手段之一，而在金融手段与土地政策配合方面的探索，应当不断继续和深入。 
◆专家观点 汪利娜：节约集约是解决用地矛盾的基础 我国人均土地资源十分有限，在工业化和城市化的快速发展阶段，用不到世界 10％的耕地保障占世界22％的人口的粮食安全必须保护耕地；产业结构调整，建工厂、商厦，离不开土地；人口跨地域流动，大量住宅、商业开发和市政基础设施建设也要占用大量土地。在有限的土地资源和无限的用地需求面前，土地供需矛盾日益突出。 然而，问题的严重性在于：在有限的资源面前，土地资源浪费尤为严重。从全球经验看，无论发达国家地区还是发展中国家地区，城市人均建设用地都不应超过85平方米。以我国台湾为例，人均建设用地83平方米，我国香港人均建设用地30多平方米。而我国大陆人均城乡建设用地约为200平方米；城镇人均建设用地约130平方米。近年来一些大城市建设用地“摊大饼”式扩张，土地粗放利用等问题并没有根本性改观。 节约集约用地就是要按照党的十七大精神，坚持科学发展观，科学规划、利用每一寸土地，杜绝粗放利用与浪费资源，这是保障我国经济又好又快可持续发展的一项长期基本国策。 卢静：信贷政策聚焦房地产开发与土地储备 2007年以来，一系列与土地信贷相关的规范性文件下发，概括起来主要包括两方面： 严格房地产开发信贷管理。一是明确商业银行不得向房地产开发企业发放专门用于缴纳土地出让价款的贷款；二是明确商业银行不得对具有囤积土地、囤积房源行为的房地产开发企业发放贷款；三是明确房地产开发贷款原则上只能用于本地区的房地产开发项目，不得跨地区使用，对确需用于异地房地产开发项目并落实相应风险控制措施的贷款，应在贷款发放前向监管部门报备；四是金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1／3或投资不足1／4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信，对违法用地项目不得提供贷款和上市融资。 加强土地储备贷款管理。明确商业银行及其他金融机构应在财政部门批准的贷款规模内发放土地储备贷款，实行专款专用、封闭管理；以抵押贷款方式发放的土地储备贷款，必须持有合法的土地使用证，且其贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。 徐跃红：当前土地金融政策有两大缺陷 目前我国土地金融政策主要存在两方面问题： 一是“重城市，轻农村”。近年来我国制定土地金融政策的重点集中在城市土地信贷方面，农村土地金融政策发展不够。农地在我国土地总量中占据绝大部分，而且关系国计民生的耕地都在农村，虽然有了18亿亩耕地“红线”的数量保证，但促进提高农地利用效率的政策还不多。 二是注重信贷手段，而对其他金融手段诸如债券、基金等涉及不多。即便是《通知》中的规定都是关于信贷方面的，但只在文件的第十条提到“加大创新工作力度，拓宽土地融资渠道。各金融机构应进一步加大金融创新力度，积极探索符合实际需要的金融产品，充分利用金融手段促进节约集约用地。”至于在哪些方面进行金融创新，《通知》并没有明确指明方向。
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