自2019年提出城市更新概念以来，城市更新政策持续推出，工作方法逐步完善，中央城市工作会议更为新时期城市更新工作指明了方向。“十四五”期间城市更新完成投资约15万亿元，“十五五”期间城市更新投资预计达20万亿元。城市更新是未来行业的重要市场，勘察设计企业需要全面提升策划咨询、“技术+数字”集成、全程服务、资源整合四大能力，方能行稳致远。

城市更新政策梳理

城市更新概念最早于2019年中央经济工作会议提出，之后的中央经济工作会议和政府工作报告多次提及。2021年，“实施城市更新行动”写入我国“十四五”规划。2022年，党的二十大报告提出“实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市”。2024年以来，城市更新推进力度进一步加强，政策持续推出。

顶层设计方面，2025年5月，中共中央、国务院印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确“好房子、好小区、好社区、好城区”的“四好”建设要求，提出加强既有建筑改造利用、推进城镇老旧小区整治改造、开展完整社区建设、推进老旧街区厂区城中村等更新改造、完善城市功能、加强城市基础设施建设改造、修复城市生态系统、保护传承城市历史文化等八项重点任务。

财政支持方面，2024年8月，财政部、住房城乡建设部印发《关于开展城市更新示范工作的通知》，首批评选15个示范城市，主要向超大特大城市和长江经济带沿线城市倾斜，重点支持城市地下管网更新改造和污水厂网一体建设改造等；2025年4月，财政部、住房城乡建设部印发《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，支持20个城市开展城市更新，主要向超大特大城市以及黄河、珠江等重点流域沿线城市倾斜；2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，在已支持老旧小区、城中村改造基础上，支持城市危旧住房、老旧街区厂区转型提质等工程，同时在“两重”建设超长期特别国债资金安排中，继续对城市地下管网及设施建设改造项目给予支持。

工作方法方面，从2022年到2024年，住房城乡建设部印发了三批《实施城市更新行动可复制经验做法清单》，持续完善城市更新工作方法。初步探索阶段，着重制定城市更新规划，探索创新政策；持续深化阶段，强调城市体检和规划先行作用以及精细化设计的重要性，创新城市更新模式；全面推进阶段，提出包括建立工作机制、完善法规标准、优化资源利用政策、构建多元化投融资机制，探索多方参与等系统城市更新机制。2025年7月，住房城乡建设部发布《城市更新规划编制导则》，提出城市更新专项规划期限为5年，与国民经济和社会发展规划同步；明确专项规划是申请中央资金、专项债和项目贷款的依据；建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级体系；坚持先体检后更新、无体检不更新，建立“体检发现问题、更新解决问题、评估更新效果、推动巩固提升”的闭环机制。

2025年7月，中央城市工作会议在北京召开，为新时期城市更新工作指明了方向。我国曾召开过5次全国层面的城市工作会议，但只有近两次（2015年和2025年）是以中央名义召开。此次会议，一是规格很高，政治局常委均出席；二是时机重要，是新一轮国民经济和社会发展五年规划部署的起点。此次会议明确指出，我国城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从规模增量扩张阶段转向存量提质增效阶段；要求转变城市发展理念、转变城市发展方式、转变城市发展动力、转变城市工作重心、转变城市工作方法；以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手；部署建设现代城市、创新城市、宜居城市、美丽城市、韧性城市、文明城市、智慧城市等七方面重点任务。

城市更新市场研判

城市更新在全国范围全面推进。截至目前，已有1个省9个城市出台城市更新条例，92个城市出台管理办法，150个城市印发指导性文件，各地出台土地、规划、财税、金融等支持政策1000多个；310多个城市编制了城市更新专项规划，297个地级及以上城市开展了城市体检，16个省建立了城市更新项目库；12个省发行专项债近1000亿元用于各类更新改造，28个城市设立了城市更新基金，总资金规模达4550亿元。

根据住房城乡建设部数据，2021年，全国实施城市更新项目2.3万个，总投资约5.3万亿元；2022年，全国实施城市更新项目6.5万个，总投资约5.8万亿元；2023年和2024年，全国每年实施城市更新项目6万个左右，2024年完成投资约2.9万亿元。“十四五”期间，我国城市更新完成投资估计约15万亿元。从投资领域看，“十四五”期间综合整治、功能转换和拆建新建是三大主要方向，综合整治类（如老旧小区改造）投资约3.6万亿元，功能转换类（如市政设施改扩建）投资约4万亿元，拆建新建类（如棚改和保障房建设）投资约2万亿元。

城市更新对于促消费、扩内需、稳增长具有重要作用。我国城镇现有房屋总量662亿平方米、市政管网360多万公里、市政道路23万条、桥梁9万座，更新改造需求巨大。城市更新直接带动工程、建材、金融等产业，并且结合高质量发展需求，在城市更新中研究应用绿色低碳和数字智慧等新技术和新产品，促进新产业发展。城市更新通过对老旧街区、厂区等具有城市时代印记的空间更新改造，可以建设新型商业空间，营造多元消费场景，打造差异化IP，有利于提升存量资产价值、发展新型经济、推动产业升级、激发经济活力。

“十五五”期间，我国城市更新投资有望达到20万亿元。根据《关于持续推进城市更新行动的意见》的要求，未来城市更新推进遵循从基础到提升、从安全到品质的逻辑，向常态化、多元化和精细化方向发展。既有建筑改造利用方面，在危房改造、抗震加固基础上，公共建筑节能改造以及老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施改造利用是重点；老旧小区整治改造方面，随着“十四五”期间2000年前建成的老旧小区改造完成，“十五五”期间2005年前建成的老旧小区改造将是新增量。完整社区建设方面，我国城市社区约11.3万个，截至2024年8月，实施完整社区建设项目2900多个，潜力巨大。片区更新改造方面，将老旧街区、厂区改造为文化旅游和创新创业空间，已成为推动城市经济转型升级的重要路径；2024年城中村改造扩围到近300个地级及以上城市，未来将持续推进。完善城市功能方面，自2023年提出“平急两用”设施建设以来，截至2024年7月，全国54个城市谋划推进了3000个左右“平急两用”项目，总投资超1万亿元，项目正由“点”向“面”推进。城市基础设施改造和城市生态系统修复方面，未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量近60万公里，总投资约4万亿元；污水处理、垃圾处理等城市环保和水体治理、绿地系统等生态修复领域投资持续增长。保持传承城市历史文化方面，保护修缮历史文化街区和历史建筑、活化和放大城市文化遗产的经济价值和文化价值是城市更新迈向精细化的新课题和新热点。

在中央城市工作会议精神指引下，未来城市更新将纳入更多内容，智慧城市建设在“十五五”期间将加速推进。宜居城市建设需要智慧交通实现便捷出行，美丽城市建设需要智慧能源管理实现绿色低碳，韧性城市建设需要智慧监测运营提供安全保障，现代城市建设需要智慧社区和数智服务实现科学高效治理。“十五五”期间智慧城市建设投资预计超6万亿元。

勘察设计企业对策建议

后城镇化时代，勘察设计企业需要摒弃快速城镇化时代业务开展的传统思维和习惯路径，从以下四个维度构建能力矩阵，以形成差异化竞争优势，在城市更新赛道中行稳致远。

一是提升策划咨询能力。城市更新工作方法日趋完善，逐渐从碎片改造转向系统更新和闭环机制，勘察设计企业不能沿用“等规划、等项目”的传统做法，需要通过提升策划咨询能力以抢占先机。首先，建立“政策—地区—资金”三维数据库。跟踪研究住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委和地方政策及操作指引，跟踪研究区域城镇化进程、产业特点和财政情况，跟踪研究专项债、中央预算内投资、城市更新基金、政策性贷款等资金投向，加强市场把握；其次，建立“城市体检+更新潜力评估”模型。通过人口、经济、地理等大数据分析，形成问题清单，识别低效产业用地、老龄化社区、高风险内涝区等更新需求，参与城市更新专项规划编制，加强规划引领；第三，提升项目策划能力。从片区统筹、功能策划、资金平衡、实施路径等多角度策划项目实施方案，加强政策整合和利益统筹，推动项目落地，力争成为城市更新项目的“链主”。

二是提升“技术+数字”集成能力。首先，城市更新需要精细化设计。核心思想是“以人为核心”，融合绿色低碳、城市历史文化保护传承等要求，实现“空间—功能—价值”的精准适配；其次，城市更新需要多专业集成。城市更新不是建筑、给排水、燃气、热力、园林、室内等单专业工程，往往涉及多专业、多领域业务，需要企业具备设计总包和统筹协调能力；第三，城市更新不仅是物理更新改造，更是“韧性+智慧”的综合提升。数字技术已经在城市更新多方面应用，从城市体检数字底座、城市更新专项规划方案仿真比选、智慧勘察测绘、协同设计优化、智慧工地管理、数字资产交付到智慧运营，数字驱动贯穿城市更新“体检–规划–建设–运营”全链条，并为勘察设计企业提供数字化咨询、开发数字化产品、探索数据资产运营提供了路径。

三是提升全程服务能力。城市更新作为系统工程，更需要“策划–规划–融资–投资–建设–运营”一体化模式。首先，勘察设计企业首先需要提升运营思维。开展运营为导向的项目策划，通过联合专业运营机构在前期开展市场调研和产品定位，以实现城市更新的可持续发展。其次，企业要强化投融资策划能力。针对当前城市更新“专项债+政策性贷款+社会资本+财政补贴”的资金结构，企业需要充分掌握和利用政策（如通过历史风貌保护容积率转移等政策为业主盘活存量资产、提升可融资性），加强和各类金融机构的合作，提供资金组合方案服务；对于经济效益较好的项目，企业可以通过“小股操盘”尝试投建营一体化业务，把技术价值转化为资本价值。最后，企业要提升全过程咨询和工程总承包能力。城市更新总体投资体量大，但勘察设计任务量有限，企业需要通过全过程咨询和工程总承包一方面做大业务规模；另一方面通过高水平项目管理提升业主和居民满意度。

四是提升资源整合能力。城市更新是典型的“政府–居民–实施主体–金融机构–运营商”多元共治场景，勘察设计企业需要跳出乙方思维，成为价值连接器和资源整合者。在政府端，通过提出地方城市更新政策建议、参与地方城市更新导则编制、与地方政府合作设立城市更新研究中心等方式，成为地方城市更新的总策划师、总规划师，发挥智库作用；在企业端，参与发起城市更新基金，搭建城市更新产业联盟，加强同央企、金融机构、产业运营商、建材供应商、数字化服务商等各类相关单位的沟通和合作，形成城市更新工作联合体，追求协作共赢；在居民端，通过派出“社区规划师”等方式，与社区深度绑定，开展城市运营咨询服务，更深刻地理解居民需求，以更好地服务城市更新、提供更大价值。

“十五五”期间，城市更新是勘察设计行业的重要市场，但竞争也将空前激烈。勘察设计企业唯有在策划咨询上先人一步、在“技术+数字”集成上深人一层、在全程服务上优人一筹、在资源整合上高人一招，方能从“红海”中找到“蓝海”，实现从勘察设计服务者向城市更新集成服务商的华丽转型。

※ 了解更多城市数据，请浏览城市年度库 ※